幾年前，俄羅斯曾積極就免簽問題與歐盟進行對話。但如今，俄羅斯人面臨的簽證環境發生了翻天覆地的變化。現在迎接俄羅斯人的已不再是笑臉相迎準備進行免簽談判的歐盟官員，而是冰冷的拒簽通知。

2022 年 8 月上旬，烏克蘭總統澤連斯基呼吁西方國家關閉與俄羅斯的邊境，愛沙尼亞總理以及立陶宛、拉脫維亞和芬蘭的一些政界人士則提出了在歐盟層面停止向俄羅斯公民發放簽證的提議。更早之前，波蘭當局就提出了停止向俄羅斯人發放簽證的想法。

在俄羅斯給予盧甘斯克與頓涅茲克外交承認，以及俄烏沖突開始之后，一些歐盟國家隨即以各種原因限制或停止向俄羅斯公民發放申根（Schengen）簽證與本國簽證。（注：申根簽證是指根據申根協議而簽發的簽證。據此協議，任何一個申根成員國簽發的簽證，在所有其他成員國也被視作有效，而無需另外申請簽證。在簽訂申根協議的26個國家中，22個國家是歐盟成員國，其余4個國家是歐洲自由貿易聯盟的成員。）雖然其聲勢浩大，但根據新冠疫情之前的統計數據，上述國家只發放了20%的對俄申根簽證，這意味著80%的俄羅斯人依然可以自由地獲取申根簽證。另外，也有部分歐盟成員國于今年二月恢復了先前因疫情而暫停的對俄簽證業務。

所以，由于共同簽證區，即申根區的存在，一些歐盟國家的單方面對俄簽證限制并不能阻止俄羅斯公民進入其境內。故今年夏末，在歐盟層面禁止向俄羅斯公民發放申根簽證的提議被拿上了桌面，該措施旨在對俄施加更強的制裁壓力。毫無疑問，這一想法引起了俄羅斯的反對，也受到了歐盟委員會和其他歐盟成員國領導層的質疑。這個問題在2022年8月31日的歐盟外交事務委員會會議上進行了討論。

在布拉格舉行非正式會議后，歐洲外交負責人何塞普·博雷爾（Josep Borrell）于 8 月 31 日宣布歐盟國家外長作出決定，暫停歐盟與俄羅斯的簡化簽證制度。他強調這是一項政治決定，而不是法律決定。

我將重申我們在政治上達成的共識。首先，完全暫停歐盟與俄羅斯之間的簡化簽證制度。到目前為止，對某些群體的部分簽證已經暫停，其中主要包括俄官員和企業家。這意味著歐盟成員國簽發的新簽證數量將大大減少。簽證的價格會更貴（簽證費將從 35 歐元增加到 80 歐元）并且需要更長的時間。因此，簽證數量將顯著減少，他還在新聞發布會上強調要杜絕 鉆空子式簽證（visa shopping），即同時向多國遞交申根簽證申請，最終從要求最低的國家獲得簽證的做法。根據博雷爾的說法，簽證發放將根據個人情況一事一議，且通常只向某些類別的俄羅斯公民發放，因為歐盟不想切斷與俄羅斯內部的異見者與公民社會領袖的聯系。

匈牙利外交部長彼得·西雅爾托（Peter Szijjártó）于8月31日表示，歐盟以多數票決定終止與俄羅斯的簡化簽證制度。據他介紹，歐盟外長未能就完全禁止俄羅斯人簽證達成一致，因為許多國家反對這一措施。因此，俄羅斯人仍然可以申請申根簽證，但將會消耗更多的時間與金錢，且每個申請都需要一事一議。

一些國家已經停止向俄羅斯人發放簽證——包括波蘭、斯洛伐克、捷克共和國、荷蘭、比利時、丹麥、馬耳他、立陶宛、拉脫維亞和愛沙尼亞。芬蘭于9月1日限制了俄羅斯人獲得簽證的渠道，俄羅斯公民目前只能在四個城市（莫斯科、圣彼得堡、彼得巴甫洛夫斯克和摩爾曼斯克）申請簽證，簽證業務僅在星期一開放且每天只接受不超過500份的申請。

上述國家要求所有其他國家采取類似對俄簽證的限制行動，但歐盟在這個問題上仍未達成一致。一些國家繼續向俄羅斯人發放簽證，并允許其自由出入其他申根國家。與此同時，即使是主張完全禁止俄羅斯游客簽證的國家也表示，他們不希望完全禁止俄羅斯人入境，因為仍需考慮人道主義入境需求與尋求庇護者的入境需求。包括德國和法國在內的一些國家已明確拒絕禁止所有俄羅斯公民獲得歐盟簽證。歐盟外交和安全政策高級代表何塞普·博雷爾也表示，他反對切斷所有俄羅斯公民獲得簽證的途徑，但表示歐盟需要更加嚴格篩選獲得簽證的資格。

對俄羅斯公民的簽證與入境限制

除了對申根簽證的發放進行限制外，一些歐盟成員國還對俄羅斯公民實施入境限制。例如，愛沙尼亞從2022年8月18日起對持有愛沙尼亞簽發的申根簽證的俄羅斯公民實施入境限制。波蘭也采取了類似的措施，2022年2月，即使早些時候因疫情關閉的波蘭邊境已多數恢復，但波蘭仍維持了對波俄邊境和波白邊界的限制，迫使俄羅斯公民只得通過輾轉第三國進入波蘭。盡管上述反俄措施十分荒謬，但它們既不違反歐盟法律，也不違反國際法。

然而，愛沙尼亞政府完全禁止俄羅斯公民進入其領土的決定則明目張膽地違反了歐盟法律。《申根邊境法》第6條規定了外國公民進入申根地區的條件，如擁有簽證、合理的旅行目的、不會對當地公共秩序與安全構成威脅等。如果申請入境者符合所有的入境條件，邊境官員就沒有理由禁止此人入境。此外，根據《申根邊境法》第4條，所有關于適用該法的決定都必須針對個人情況而做出。換言之，任何歐洲國家都不能將全體俄羅斯公民都定性為對公共秩序的威脅并拒絕他們入境。事實上也從未有人考慮要將俄羅斯整個國家的公民都視作對公共秩序的威脅。

個別歐盟成員國暫停向俄羅斯公民發放申根簽證和本國簽證的行為也可能與歐盟法律相抵觸。因為任何拒絕簽證的決定都必須符合《歐盟簽證規則》的要求并列出正當理由（第32條）。但是，那些暫停向俄羅斯人發放簽證的國家聲稱他們并沒有拒絕發放簽證，他們只是不接受簽證申請。換言之，通過鉆空子的手段，上述國家不向俄羅斯人發放申根簽證的行為逃過了歐盟的監管。但毫無疑問的是，由于停止向所有俄羅斯公民發放簽證，個別歐盟成員國違反了非歧視和禁止集體責任的原則，而這些原則是它們作為聯盟成員必須遵守的。

歐盟國家禁止向俄羅斯公民發放申根簽證的可能性

首先，從法律層面來看，歐盟的法律沒有為禁止向俄羅斯公民發放簽證這一選項提供可能性。根據《歐盟運作條約》第215條，限制性措施（制裁）可以規定全部或部分中止與一個或多個第三國的經濟和金融關系，以及針對自然人或法人、團體、非國家實體的措施。制裁措施可能包括簽證限制，但歐盟法律沒有規定歐盟可以對某一國家的所有國民實施簽證限制。《歐盟簽證規則》中也沒有允許類似的行為，根據《簽證法》（第25a條），根據委員會的建議，歐洲理事會可以決定是否收緊對高移民風險國家的簽證制度。但根據歐盟自己的說法，俄羅斯并不是一個高移民風險國家，根據歐盟官方統計信息。近年來，俄羅斯是取得最多申根簽證的國家，包含在取得多次入境簽證比例最高的國家中，也是被拒簽率最低的國家之一。

此外，禁止某個國家的所有公民獲得簽證與現代民主社會的關鍵原則相矛盾，如非歧視原則和禁止集體責任原則。畢竟，如果對所有俄羅斯公民實施簽證禁令，就意味著讓所有俄羅斯公民承擔責任，而不是考慮追究特定公民的罪責，這與國際法的精神相抵觸。全面禁止發放簽證也可以被定性為基于國籍的歧視，這也是國際法和歐盟法律所禁止的。正是由于上述原因，在歐洲一體化的歷史上，還從未出現過這種禁令的先例。

其次，從政治層面上看，根據共同外交和安全政策框架下對限制性措施（制裁）的實施和評估準則，歐盟堅持有針對性的制裁原則。這種制裁方法要求確保制裁的效果在最大程度上直接針對決策者和相關人員，但同時對該國普通公民造成盡可能小的影響。如果實施簽證禁令，那么它將主要影響普通公民，以及與歐盟國家有緊密聯系的親歐派。支持對全部俄羅斯公民實施簽證限制的人認為，禁止俄羅斯人進入歐盟國家會引起俄羅斯民眾對俄羅斯政治領導人的不滿。然而，這樣的禁令更有可能會激起俄羅斯人對歐盟當局的負面反應，并促使雙方的緊張關系進一步升級。

遺憾的是，盡管這一舉措缺乏法律依據且不合理，但仍不能排除歐盟做出這種決定的可能性。因為對俄羅斯制裁政策的現狀表明，歐盟一再采取的措施既違反國際法，也違反歐盟自身的法律。同時，在歐盟層面禁止向俄羅斯公民發放申根簽證的可能性仍然相當低。截至目前，只有少數歐盟成員國積極支持這一倡議。而做出這樣的決定需要所有歐盟國家的一致同意，并獲得歐盟委員會和外交與安全政策高級代表的批準。在歐盟委員會和高級代表通過決定之前，成員國的倡議仍然只是一個倡議。

不難看出，歐盟委員會并不急于支持一個如此激進的政策。況且，許多歐盟成員國并不希望與俄羅斯及其公民最終決裂。一些國家不愿意以放棄俄羅斯游客為代價來支持政客們的野心。在歐盟層面通過如此決定將開啟一個令人震驚的先例，并意味著歐盟放棄了歐洲一體化賴以建立的基本原則。

作者：費蘭花（Ramziya Fazdalova ），俄羅斯在華學者，北京外國語大學國際中國文化研究院博士生

原文標題《限制簽證與入境，歐洲的大門還會向俄羅斯敞開嗎？》，文章來自公眾號民智國際研究院